Uma abordagem apoiada pelas Nações Unidas para proteger florestas tropicais pode estar exposta a um problema conhecido dos mercados de carbono: receber pagamento sem fazer muito além do que já aconteceria.
Um novo estudo de investigadores de Yale sustenta que uma fragilidade central dos créditos jurisdicionais de carbono florestal pode permitir que governos obtenham receita com créditos mesmo sem reforçar a proteção das florestas - simplesmente por causa da forma como o programa define o seu ponto de partida.
Esse ponto de partida é a “linha de base”, a estimativa de quanta desflorestação ocorreria na ausência do programa.
Segundo os autores, a maneira como alguns programas jurisdicionais de REDD+ calculam as linhas de base pode criar incentivos que favorecem territórios já em trajetória de queda da desflorestação, ao mesmo tempo que desestimula a adesão de locais onde a perda florestal está a aumentar - justamente onde o financiamento seria mais urgente.
Os especialistas ressaltam que não encontraram evidências de que governos participantes tenham explorado esses incentivos de forma deliberada.
Ainda assim, as escolhas de desenho institucional deixam essa possibilidade em aberto, e o tema ganha dimensão à medida que grandes empresas e coalizões comprometem bilhões de dólares na compra desses créditos.
Por que as emissões do uso da terra importam tanto
A desflorestação e outras mudanças no uso da terra seguem como uma parcela relevante da poluição climática global. O estudo observa que as emissões associadas à mudança de uso da terra vêm majoritariamente da desflorestação e correspondem a cerca de 10–12% do total de emissões de dióxido de carbono causadas por atividades humanas, de acordo com o Orçamento Global de Carbono.
Como a proteção de florestas pode evitar emissões com rapidez, créditos de carbono baseados em florestas tornaram-se atraentes para governos e empresas que procuram cumprir compromissos climáticos.
O problema é que a credibilidade desses créditos tem sido, há anos, um ponto sensível - sobretudo quando eles não representam reduções reais e adicionais de emissões.
Fragilidades em projetos de créditos de carbono
O artigo concentra-se no REDD+ jurisdicional (JREDD+), um modelo em nível governamental que ganhou força após críticas ao REDD+ baseado em projetos.
No formato tradicional, os créditos de REDD+ são muitas vezes gerados na escala de projeto: um proprietário inscreve uma área, reduz a desflorestação naquele local e, com isso, obtém créditos.
Há muito tempo, as abordagens por projeto são alvo de críticas por duas vulnerabilidades principais. A primeira é a “não adicionalidade”, quando um projeto recebe créditos por uma proteção florestal que, na prática, não estava sob ameaça real.
A segunda é o “vazamento”, quando a redução da desflorestação numa área desloca a pressão para outra, fazendo com que a perda líquida de florestas mude pouco.
O REDD+ jurisdicional surgiu como resposta. Em vez de creditar um único terreno, o sistema atribui créditos a um estado, província ou país inteiro por reduzir a desflorestação dentro das suas fronteiras.
O Brasil foi pioneiro numa versão inicial desse tipo de abordagem em 2008, e o mercado voluntário passou a tratar cada vez mais o crédito jurisdicional como uma alternativa mais credível.
Ainda assim, a equipa de Yale argumenta que programas jurisdicionais podem manter fragilidades estruturais - em especial na forma como se definem as linhas de base.
Brechas no sistema
O estudo chama atenção para vários caminhos pelos quais o sistema de linhas de base pode inclinar os incentivos.
Um dos problemas é que uma jurisdição que já esteja a ver a desflorestação cair pode, em tese, gerar créditos sem implementar novas políticas de proteção florestal.
Por outro lado, jurisdições em que a desflorestação está a aumentar - frequentemente as que mais precisam de recursos para mudar a trajetória - podem ser desencorajadas a participar, pois teriam de reduzir a perda florestal de forma drástica antes de se qualificarem para receber quaisquer créditos.
Os investigadores também identificaram um padrão mais alarmante relacionado ao momento da adesão: em cerca de metade das jurisdições que entraram no sistema, a desflorestação subiu temporariamente pouco antes de começar o período de creditamento e, depois, caiu.
O coautor do estudo, Luke Sanford, é professor assistente de política e governança ambiental na Yale School of the Environment.
“People have talked a lot about what the benefits are of getting carbon credits from jurisdictional REDD. This study points out that there are definitely some things we should worry about, even if we think that those actors haven’t taken advantage of them – yet” disse Sanford.
Bilhões de dólares já estão em movimento
Não se trata de uma discussão restrita à contabilidade. Um dos principais registos de JREDD, o ART TREES, já soma mais de US$ 3 bilhões em compras de créditos comprometidas.
Entre os maiores compradores estão empresas dos Estados Unidos, como Amazon, Walmart e Salesforce, que adquirem créditos por meio da Coalizão LEAF, cujo objetivo é ajudar a interromper a desflorestação tropical até 2030.
“Há compromissos de bilhões de dólares, mas não houve tanta avaliação sobre como esses créditos vão ser, qual é o seu potencial e quais são os pontos fortes e fracos do programa”, afirmou Sanford.
É por isso que a estrutura de incentivos importa. Se as regras de creditamento recompensarem de forma consistente locais que já melhorariam por conta própria, o programa corre o risco de direcionar recursos para os lugares errados e entregar menos benefício climático do que os compradores imaginam.
O potencial de seleção adversa
O achado mais preocupante do estudo é o que os autores descrevem como um potencial de seleção adversa.
Em termos simples, o programa pode atrair jurisdições que já sabem estar bem posicionadas para ganhar créditos, porque a taxa de desflorestação provavelmente cairia independentemente do programa.
O mecanismo está, sobretudo, no modo de calcular a linha de base. Muitos protocolos de JREDD definem a linha de base a partir de uma média histórica simples num período de referência anterior.
Se a desflorestação tiver sido excepcionalmente alta nessa janela de referência e, depois, cair naturalmente, a jurisdição pode parecer estar “superando” a sua linha de base sem, necessariamente, ampliar esforços de conservação.
Ao mesmo tempo, o problema inverso também está embutido no desenho: jurisdições em que a desflorestação aumenta podem acabar com linhas de base que dificultam a obtenção de créditos logo no início.
Esses governos podem ter de gastar muito para reduzir a perda florestal apenas para alcançar o patamar a partir do qual o creditamento passa a existir.
É exatamente esse tipo de barreira financeira que pode manter fora do programa as áreas com maior necessidade.
Um pico de desflorestação antes da adesão
Embora os autores não tenham encontrado evidências de manipulação deliberada, eles apontaram um padrão inquietante.
Em muitos lugares, a desflorestação aumentou justamente antes do começo do período de creditamento e diminuiu em seguida.
Se uma jurisdição antecipa a sua entrada no sistema, um aumento de curto prazo na desflorestação pode inflar a linha de base histórica, fazendo com que reduções posteriores pareçam maiores do que realmente são.
Sanford e o coautor Alberto Garcia descrevem isso como um “risco moral antecipatório”, uma situação em que atores podem ter incentivos para agir pior imediatamente antes de o período de medição começar, porque isso pode aumentar recompensas futuras.
Os investigadores observam que governos nem sempre conseguem cronometrar estrategicamente a adesão ou influenciar taxas de desflorestação, dadas as realidades políticas e limitações administrativas.
Mesmo assim, as regras de linha de base criam a oportunidade - e, se o mercado crescer, os incentivos tendem a atrair os participantes mais bem posicionados para tirar proveito deles.
Linhas de base dinâmicas são necessárias
Para reduzir a probabilidade de manipulação da linha de base, os autores recomendam abandonar linhas de base fixas definidas antecipadamente.
Em alternativa, eles propõem linhas de base dinâmicas, calculadas após o fim do período de creditamento, com base em tendências de desflorestação de jurisdições comparáveis.
A lógica é impedir que participantes saibam a sua própria linha de base com antecedência, o que diminuiria a capacidade de “otimizar” o comportamento em torno dela.
O custo dessa mudança é que governos teriam menos previsibilidade sobre receitas futuras no momento da adesão, o que pode tornar a participação mais difícil.
A integridade dos créditos de carbono florestal
“Nós levamos a sério como os diferentes incentivos enfrentados tanto por governos jurisdicionais quanto pelos próprios proprietários de terra podem moldar a integridade dos créditos de carbono florestal em programas jurisdicionais”, disse Garcia.
“Estou otimista de que compreender melhor esses incentivos pode ajudar a orientar o desenho de mercados de carbono mais credíveis, especialmente à medida que o REDD+ jurisdicional continua a crescer e a evoluir.”
O REDD+ jurisdicional foi concebido para corrigir problemas reais de esquemas anteriores de creditamento florestal. Porém, este estudo argumenta que até o modelo “melhorado” pode acabar recompensando reduções que não são, de fato, adicionais.
Além disso, o desenho pode, sem querer, deixar de fora as jurisdições onde a desflorestação está a piorar e onde a intervenção é mais necessária.
O alerta não é que esses programas sejam, por natureza, inúteis. O ponto é que os detalhes da definição de linhas de base podem determinar se bilhões de dólares compram proteção florestal real - ou apenas uma planilha com números mais bonitos.
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